Только по сути

Подавляющее большинство юристов ответит на этот вопрос отрицательно. Государственный контракт по общему правилу – незыблемая конструкция.

Можно ли предположить, что государственный заказчик, самостоятельно формирующий условия государственного контракта, откажется исполнять обязательства, установленные им самим? Подавляющее большинство юристов также ответят, что государственный заказчик – один из самых надежных договорных партнеров.

Однако, судебная практика рассмотрения споров с государственными заказчиками свидетельствует о том, что государственный заказчик не всегда является безупречным контрагентом. Более того, существуют в судебной практике случаи, когда суды позволяют государственному заказчику вольно трактовать содержание принятых на себя обязательств, а порой и уклоняться от принятых  

Практика споров по государственным контрактам не является редкой. С момента появления первого закона о государственных закупках (почти 10 лет назад) арбитражные суды рассмотрели более 40 000 споров между государственными заказчиками и их контрагентами. Подавляющее большинство споров относятся к двум категориям: подрядчики взыскивают с государственного заказчика стоимость выполненных работ, государственные заказчики взыскивают с подрядчика неустойки за просрочку сдачи результата/нарушение сроков поставки.

Первая категория споров связана со спецификой финансирования государственного заказчика. Сроки оплаты работ в государственных контрактах очень часто определяются не календарной датой, а календарным годом, в течение которого работы/товары/услуги будут оплачены, если будут выделены соответствующие средства из бюджета. К моменту оплаты многие государственные заказчики могут не иметь бюджетных средств для оплаты выполненных работ/поставленных товаров. Именно это обстоятельство вынуждает подрядчиков/поставщиков требовать оплату через суд.

Вторая категория споров довольно интересна с точки зрения результата. Большинство споров государственных заказчиков о взыскании неустойки с контрагентов (особенно с подрядчиков по договорам строительного подряда) заканчиваются тем, что государственному заказчику отказывают в удовлетворении требования или существенно снижают неустойку. Чем обусловлена такая практика? Причины довольно очевидны: государственный заказчик это большая бюрократическая машина, в которой решения принимаются медленно; подразделения, отвечающие за предъявление исков в суд, не общаются с подразделениями, которые работают с контрагентами по проекту, они не обладают всей полнотой информации. Не редки ситуации, когда государственный заказчик приостанавливает выполнение работ, отправляет проектную документацию на корректировку, а юридические отделы государственного заказчика, находящиеся иногда в ином регионе, уже готовят иск о взыскании неустойки за несуществующую просрочку. Подрядчик, выполняющий (или выполнивший) свою работу в срок и добросовестно, вынужден в суде доказывать свою правоту.

Вся вышеописанная практика свидетельствует о том, что государственный заказчик не является бесспорно привлекательным контрагентом. Конечно, подрядчики довольно часто и с негосударственных заказчиков взыскивают стоимость работ только через суд. И взыскание оплаты с государственного заказчика имеет свои плюсы: исполнение решения практически гарантировано. А вот необходимость «отбиваться» в суде от требований о взыскании неустойки и доказывать факт своей добросовестности в связи с тем, что подразделения государственного заказчика не обмениваются информацией о выполнении контракта, является довольно обременительной и неприятной для подрядчика процедурой.      

Но есть и третья категория споров. Пусть не многочисленная, но очень специфическая. Это споры об изменении условий государственного контракта. И именно в этой категории споров суды позволяют государственному заказчику открыто уклоняться от исполнения принятых на себя обязательств. Государственные заказчики отказываются исполнять обязанность изменить условия государственного контракта о сроке сдачи результата работ, не смотря на то, что обязанность изменить эти сроки предусмотрена и частью 1 статьи 767 ГК РФ, и статьей 95 Закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

Причины возникновения данной практики объяснить сложно. Тем более что по первым двум категориям дел решения судов в большинстве своем соответствуют и нормам права, и логике, и общим представлениям о справедливом разрешении спора.

В законах, регулирующих порядок заключения государственных контрактов, запрет на изменение условий государственного контракта является общим правилом. Цели данного запрета довольно очевидны. Во-первых, предотвратить нарушения прав тех лиц, которые претендовали на заключение государственного контракта наравне с победителем и исходили исключительно из тех условий, которые были публично объявлены. Во-вторых, защитить интересы государства - конечного «бенефициара». Государство должно получить именно то, что указано в контракте, в рамках тех сроков и той стоимости, которые были объявлены при проведении тендера.

Однако возможность изменить условия государственного контракта существовала всегда и существует сейчас. Ряд условий государственного контракта не только могут, но и должны быть изменены в ситуациях, предусмотренных законом или самим государственным контрактом.

С момента вступления в силу второй части Гражданского Кодекса[1] у государственного заказчика существует обязанность изменить условия государственного контракта на выполнение подрядных работ при возникновении обстоятельств, указанных в части первой статьи 767 ГК РФ. За девятнадцать лет существования статья 767 ГК РФ претерпела несколько изменений, которые не затронули суть: срок государственного контракта должен быть изменен, если были сокращены размеры годовых бюджетных лимитов, выделенных государственному заказчику для оплаты подрядных работ.

Интересно, что, не смотря на распространенность ситуации, которая описана в диспозиции данной статьи, ее положения не применяются судами. За прошедшие 19 лет суды рассмотрели не более 10 споров, в которых, в связи с сокращением бюджетных лимитов, подрядчики ссылались на необходимость привести срок сдачи работ в соответствие со сроками бюджетного финансирования. Суды отказывают в удовлетворении таких требований, предпочитают позицию неизменности условий государственного контракта. Таким образом практика применения нормы вступает в серьезное противоречие с теми задачами, которые преследовал законодатель, устанавливая ее.  

Насколько оправдана такая практика и надо ли ее менять? Полагаю, что надо. Хотя точнее было бы сказать, практику надо формировать, приучая государственных заказчиков исполнять обязательства, установленные законом, и защищая подрядчиков, добросовестно исполняющих свои обязательства. В текущей экономической ситуации бюджетное финансирование государственных заказчиков может быть сокращено в любой момент, сроки финансирования государственного контракта могут быть увеличены в несколько раз по причинам, за которые не отвечает ни государственный заказчик, ни подрядчик. Следовательно, риск подрядчика не получить вовремя оплату за выполненные работы, существенно возрастает. Наличие данного риска требует активного применения положений пункта 1 статьи 767 ГК РФ.

Рассмотрим ситуацию, возникшую в реальной действительности.  Суды пока не дали ей надлежащую оценку, хотя фактические обстоятельства дела свидетельствуют о насущной необходимости применить положения статьи 767 ГК РФ.

Фабула такова. В 2010 году по результатам тендера подрядчик заключил с государственным органом четыре государственных контракта на выполнение ряда строительных работ. Государственный заказчик включил в контракты довольно удобные для себя нормы:       

• он выполняет финансовые обязательства по контракту только в пределах выделенных ему на соответствующий год бюджетных лимитов и не несет ответственности за просрочку исполнения обязанности по оплате;

• подрядчик не имеет права сдавать заказчику результат работ, если стоимость такого результата превышает размер выделенных государственному заказчику лимитов.
  

Иными словами подрядчик может выполнить все работы в срок, но если к моменту сдачи результата работ годовые бюджетные лимиты будут сокращены, подрядчик не вправе требовать ни приемки работ, ни их оплаты. Также подрядчик не вправе требовать начисления неустойки за просрочку оплаты.

Одновременно, во все четыре государственных контрактах была внесена норма, в соответствии с которой государственный заказчик обязался изменить сроки сдачи результат работ в том случае, если выделенные на соответствующий год государственные лимиты были сокращены и перенесены на иной бюджетный год. 

На бумаге все выглядит логично: подрядчик не делает ту работу, которую государственный заказчик не может оплатить, стороны соотносят сроки выполнения работ и сроки их оплаты для соблюдения некоего баланса интересов.

Работы, выполненные подрядчиком в 2011 году, не приняты заказчиком до сих пор, так как годовые лимиты на 2010 – 2011 годы год переносятся уже четвертый год подряд.

Подрядчик терпеливо ждал, когда будут выделены лимиты. За свой счет содержал, охранял и обслуживал результат работ. И, возможно, ждал бы еще, если бы государственный заказчик не потребовал от подрядчика уплаты неустойки за просрочку сдачи результата работ. Все ссылки подрядчика на положения контракта, запрещающего ему сдавать заказчику результат работ, стоимость которого превышает размер выделенных бюджетных лимитов, судами были проигнорированы. Суды нашли своеобразный выход из ситуации: отказали заказчику в иске со ссылкой на статью 719 ГК РФ, признав де-факто встречными обязанности по оплате и выполнению работ.

Подрядчик, прекрасно понимая, что ситуация с требованием о взыскании неустойки может повториться, обратился к государственному заказчику с требованием заключить дополнительное соглашение об изменении сроков сдачи работ. Государственный заказчик проигнорировал данное требование. Подрядчик обратился в суд. Сослался на статьи 445, 451 и, уже упомянутую, 767 ГК РФ. Какое решение принял суд? Выводы судов по данному требованию были парадоксальны. Суды отказались применять положения Гражданского кодекса, сославшись на специальный закон о государственных закупках, в котором нет норм, позволяющих изменить сроки сдачи работ по государственному контракту на выполнение работ. Дополнительно суды сослались все на ту же статью 719 ГК РФ, указав, что именно ее применение позволяет подрядчику защитить свои права в рассматриваемой ситуации.

К чему может привести подобная практика применения, а точнее, неприменения пункта 1 статьи 767 ГК РФ? Смею предположить, что интерес подрядчиков к государственному заказу может значительно снизиться. Если суды не применяют гарантии, установленные не только самим государственным контрактом, но и Гражданским кодексом, на подрядчике постоянным бременем лежит риск взыскания с него неустойки за просрочку сдачи работ. Не говоря уже о том, что при наличии в  государственном контракте права государственного заказчика не принимать работы, стоимость которых превышает бюджетные лимиты, на подрядчике остается риск случайной гибели или повреждения результата работ, необходимость нести расходы по его содержанию.

Возможно, государство не очень беспокоиться по поводу снижения интереса к государственным контрактам. Но трудно в такой ситуации понять суды. Почему, при наличии понятной, простой и исполнимой нормы статьи 767 ГК РФ, суды отказываются ее применять? Чьи интересы они защищают в данном случае? Государства, которое само эту норму установило? Государственного заказчика, который продублировал содержание этой нормы в государственном контракте? Подрядчика?

Очень хотелось бы получит ответ на этот вопрос от высшей судебной инстанции. Но Верховный суд РФ пока не принял к своему производству ни одного дела, связанного с изменением сроков государственного контракта. А нижестоящие суды, видимо, не желают брать на себя риск самостоятельного формирования положительной практики применения статьи 767 ГК РФ.

---

[1] 1996 год

← Назад